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織密防范和處置非法集資的“法網(wǎng)”

北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師王新

為防范和處置非法集資，保護(hù)社會(huì)公眾合法權(quán)益，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，國務(wù)院近日頒布了《防范和處置非法集資條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》的出臺(tái)為防范和處置日趨嚴(yán)峻的非法集資活動(dòng)織密了法網(wǎng)，具有重大的法治意義。

一、《條例》是應(yīng)對非法集資嚴(yán)峻態(tài)勢的客觀需要

伴隨著我國民間融資的發(fā)展，非法集資活動(dòng)也相伴而生，并呈現(xiàn)出日趨嚴(yán)峻的態(tài)勢。據(jù)處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議辦公室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年以來，我國非法集資的發(fā)案數(shù)量、涉案金額和參與集資人數(shù)等均大幅度上升，2015年達(dá)到歷史峰值。近年來形勢依然嚴(yán)峻，金融風(fēng)險(xiǎn)迅速蔓延。從打擊非法集資犯罪的司法實(shí)踐看，2016年至2019年，全國檢察機(jī)關(guān)辦理涉嫌非法集資的犯罪案件數(shù)量和起訴人數(shù)呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，案件特點(diǎn)也反映出非法集資犯罪手段花樣翻新、日趨復(fù)雜。

（根據(jù)最高人民檢察院公布數(shù)據(jù)整理）

非法集資屬于典型的涉眾型非法金融活動(dòng)，具有參與人多、分布廣、影響范圍大的特性，且非法集資活動(dòng)前期往往具有一定隱蔽性，一旦案發(fā)，集資參與人已遭受慘重?fù)p失，容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，影響社會(huì)穩(wěn)定。由此可見，非法集資不再是一個(gè)單純的非法金融活動(dòng)，它還與社會(huì)穩(wěn)定問題緊密聯(lián)系在一起，需要我們更加深入認(rèn)識(shí)其危害性。

面對當(dāng)前非法集資的高發(fā)和多發(fā)的嚴(yán)峻態(tài)勢，亟需出臺(tái)防范和處置非法集資的法律規(guī)范，用法治的辦法處置非法集資，打早打小，從而早日實(shí)現(xiàn)對非法集資高發(fā)態(tài)勢的根本扭轉(zhuǎn)。

二、《條例》的出臺(tái)是建立健全防范和處置非法集資法律制度體系的重要舉措

鑒于非法集資的嚴(yán)重危害性，我國在宏觀政策層面一直對非法集資行為采取堅(jiān)決禁止和取締的立場，通過制定法律法規(guī)、司法解釋和制度文件等，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)源頭管控和金融領(lǐng)域準(zhǔn)入管理，嚴(yán)厲打擊各種形式的非法集資活動(dòng)。在刑事打擊方面，《刑法》規(guī)定了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪等罪名；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部出臺(tái)了《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《2010年司法解釋》）等一系列司法解釋文件，其內(nèi)容涉及到法律適用、證據(jù)認(rèn)定、追贓挽損、刑民交叉銜接、辦案工作機(jī)制、集資參與人權(quán)利保障等多層次問題。在行政處置方面，1998年7月，國務(wù)院頒布了《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》（以下簡稱《取締辦法》），要求取締非法集資等非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。2007年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》，明確各級人民政府的責(zé)任，推動(dòng)建立“疏堵并舉、防治結(jié)合”的綜合治理長效機(jī)制；2015年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發(fā)〔2015〕59號），進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，明確職責(zé)任務(wù)，推動(dòng)防范和處置非法集資工作不斷深入。

但從總體看，針對非法集資的法律法規(guī)還是以刑事打擊為主，行政法規(guī)層面只有《取締辦法》涉及部分內(nèi)容。且隨著非法集資形勢的變化和相關(guān)實(shí)踐的發(fā)展，20多年前頒行的《取締辦法》已經(jīng)難以適應(yīng)對當(dāng)前非法集資案件的處置工作，需要與時(shí)俱進(jìn)地對處置非法集資的法律規(guī)范予以完善。《條例》的頒布出臺(tái)，以及《取締辦法》的同步廢止，恰逢其時(shí)，這對于完善防范和打擊非法集資的法律體系，推動(dòng)以法治的辦法開展非法集資行政處置具有重要意義。

三、《條例》織密了防范和處置非法集資的“法網(wǎng)”

在總結(jié)我國長期處置非法集資實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《條例》以專門行政法規(guī)的形式進(jìn)一步織密了防范和處置非法集資的“法網(wǎng)”。《條例》共5章40條，界定了非法集資的含義，規(guī)定了非法集資人和非法集資協(xié)助人的法律責(zé)任，也對防范和處置非法集資的原則、程序、手段和方法等多方面內(nèi)容作了規(guī)定。《條例》有以下“亮點(diǎn)”內(nèi)容，有利于完善工作機(jī)制、推動(dòng)防范和處置非法集資工作的開展：

第一，《條例》更加注重“防范”。在2017年向社會(huì)征求意見稿中，《條例》的名稱是《處置非法集資條例》，現(xiàn)在則增加了“防范”一詞，修改為《防范和處置非法集資條例》，由此提綱挈領(lǐng)地體現(xiàn)出對非法集資堅(jiān)持“防范為主”的原則。同時(shí)，《條例》專設(shè)“防范”一章，要求建立健全非法集資監(jiān)測預(yù)警機(jī)制；對企業(yè)名稱和經(jīng)營范圍中的相關(guān)字樣作了限制性規(guī)定；建立防范非法集資宣傳教育工作機(jī)制，增強(qiáng)群眾對非法集資的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和識(shí)別能力，從而在源頭上防范非法集資的發(fā)生，體現(xiàn)出在過去側(cè)重于“懲治已然”的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)“防患未然”的精神。

第二，進(jìn)一步明確“非法集資”定義。關(guān)于“非法集資”的概念，是一個(gè)最為基礎(chǔ)的問題。《條例》第2條將非法集資的構(gòu)成特征提煉為以下三個(gè)方面：（1）非法性：這是指未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門依法許可，或者違反國家金融管理規(guī)定；（2）利誘性：這是指許諾向集資參與人還本付息，或者給予其他投資回報(bào)；（3）社會(huì)性：這是指向社會(huì)不特定對象吸收資金。與《2010年司法解釋》的相關(guān)內(nèi)容比，《條例》并未將“公開宣傳”列為必要條件，這主要是考慮對非法集資的行政處置要堅(jiān)持“打早打小”的原則，以利于盡早發(fā)現(xiàn)和處置非法集資活動(dòng)。

第三，保護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益。為最大限度地減少集資參與人的損失，《條例》明確非法集資人、非法集資協(xié)助人應(yīng)當(dāng)向集資參與人清退資金，清退過程應(yīng)當(dāng)接受處置非法集資牽頭部門的監(jiān)督，且任何單位和個(gè)人不得從非法集資中獲取經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，《條例》也規(guī)定了清退資金的來源。這均鮮明地體現(xiàn)出處置非法集資過程中追求法律效果、社會(huì)效果和政治效果這“三個(gè)效果”之辯證統(tǒng)一關(guān)系，表現(xiàn)出對非法集資堅(jiān)持“穩(wěn)妥處置”的原則。在此基礎(chǔ)上，《條例》沿用《取締辦法》“因參與非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)受到的損失，由參與者自行承擔(dān)”規(guī)定，明確規(guī)定“因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔(dān)”。

第四，加大對非法集資的懲處力度。在法律責(zé)任方面，《條例》在第四章進(jìn)一步加大對非法集資人、非法集資協(xié)助人、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者、未履行防范非法集資義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)、有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員等相關(guān)責(zé)任主體的行政和刑事懲處力度，以便形成有力的震懾效應(yīng)。