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防范和處置非法集資

全鏈條治理邁上新臺階

第十三屆全國人大代表、天津市律師協會會長

才華

非法集資是常見、高發的嚴重違法犯罪行為，近年來新發案件數量、涉案金額一直處于高位。2020年底筆者在裁判文書網上輸入“刑事案件”“非法吸收公眾存款罪”這一關鍵詞，刑事案件文書數量為55037份，其中，2017年裁判文書9567份，2018年裁判文書10899份，2019年裁判文書13169份。從地域來看，河南省為6736份，江蘇省為5187份，浙江省為5126份。雖然這一數據受到諸多因素的限制，諸如一、二審程序、程序性裁定等，無法得出精確數據，但這些觸目驚心的數據，無疑從側面反映出近年來非法吸收公眾存款罪案件數量增長快、波及范圍廣等現狀，局面不容樂觀。

這一日益嚴峻的問題引起了黨中央、國務院高度重視。日前，國務院頒布了《防范和處置非法集資條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》對非法集資的治理從“圍追堵截”調整為“疏”“堵”結合，對防范和處置非法集資治理體系的形成具有十分積極的作用。

一、《條例》解決了司法手段“單打獨斗”的困境

刑事處罰是打擊違法行為的“最后一道防線”，在動用“最后一道防線”之前，違法行為剛剛發生、尚未構成刑事犯罪的階段，正是行政手段的“用武之地”。非法集資對應的《刑法》罪名主要是非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪。《條例》出臺前，打擊非法集資基本依靠刑事司法手段，一旦涉嫌犯罪，直接刑事立案，缺乏行政措施對犯罪隱患和潛在風險的有效制約。近五年來，國務院一直致力于起草和不斷完善《條例》草案，廣泛征求意見，現在終于正式出臺、即將實施。這一里程碑標志著處置非法集資工作中行政手段的空白將被填補，標志著行政機關將強化對非法集資行為的制約和處置，標志著我國依法開展非法集資全鏈條治理工作邁上一個新臺階。

二、《條例》明確了非法集資“防范為主”的原則

打擊違法行為不是目的，只是手段，更重要的是震懾不法分子，將違法行為消弭于萌芽狀態、遏制于擴大之前。《條例》明確強調，國家禁止任何形式的非法集資，對非法集資堅持防范為主、打早打小、綜合治理、穩妥處置的原則。這一出發點無疑會提高非法集資治理效率，降低治理成本，擴大治理成果。作為行政法規，《條例》規定了很多非法集資防范措施，對金融領域中的“無照駕駛”、字號標識、廣告投放等有了全方位規定。源頭防范，蛇打七寸，與刑事措施相比，行政手段的前探式治理更利于違法行為的發現和管控，充分體現出《條例》從初萌著手、自細處著眼、防微杜漸、防患未然的特點。

三、《條例》厘清了條條塊塊“分兵把守”的責任

“九龍治水”水不治，“三個和尚”沒水吃，行政管理最忌責任不清、任務不明，你以為這該由他管，他以為這該由你管。特別是，非法集資行為可能發生于任何行業，可能存在于任何市場主體，處置非法集資也必須在“行為監管”和“功能監管”上尋找切入點和突破口。《條例》明確地方人民政府對本行政區域內防范和處置非法集資工作負總責，建立健全統一領導的工作機制，明確牽頭負責的工作機構。這是塊塊上的規定。在條條上，《條例》在《國務院關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》基礎上，以行政法規的形式，進一步要求行業主管部門、監管部門按照職責分工，負責本行業、領域非法集資的防范和配合處置工作。除此之外，《條例》還明確了基層群眾自治組織的發現報告義務、新聞媒體的公益宣傳義務、互聯網信息服務提供者的互聯網信息管理義務、廣告經營者和廣告發布者的查驗核對義務。凡此種種，均是為了完善制度、群策群力，打好防范和處置非法集資的“人民戰爭”。

四、《條例》授予了處置部門“打早打小”的手段

表面上看，非法集資屬于金融領域違法行為，擾亂銀行業金融機構吸納存款的市場經營秩序。但在實踐中，以正常經營為目的的非法集資占比愈來愈少，以“投資理財”為名、行騙取金錢之實的愈來愈多。同時，非法集資的外衣日益花哨，包裝日益復雜，隱蔽性日益提升，這就要求對非法集資風險的處置必須堅持“早發現，早識別，早預警，早處置”。《條例》對非法集資監測預警工作提出了明確要求，廣開言路、暢通渠道，通過群眾舉報、大數據預警、可疑資金監測、網格排查等手段，建立全方位、立體化的監測預警體系。《條例》賦予處置非法集資牽頭部門控制人員出境、責令清退資金的權力，從“人”和“錢”兩個關鍵點出發，確保執法機關工作有力、處置有效。

五、《條例》彰顯了黨和政府堅持“人民至上”的理念

近年來，“e租寶”“錢寶”“泛亞”等重大非法集資刑事案件接連爆發，特別是2018年以來P2P網絡借貸平臺陸續爆雷，給人民群眾造成了巨大的財產損失，很多老百姓的血汗錢、養老錢、救命錢毀于一旦、付之一炬。《條例》所明確的責任、構筑的鏈條、賦予的手段，歸根結底都是為了保障人民群眾的財產權益，挽回大家的財產損失，最終落腳點都是“全心全意為人民服務”。

當然，《條例》可以遏制非法集資的蔓延，但恐怕無法根絕非法集資的發生。作為一名人民的代表、一位法律從業者，我想提醒廣大老百姓，非法集資不受法律保護，務必謹記“收益率超過6%就要打問號，超過8%就很危險”的忠言，警惕高利誘惑，遠離非法集資。